시사뉴스투데이
총 게시물 1,568건, 최근 0 건
 

 

지방분권 개헌 국회토론회

-지방이 살아야 나라가 산다-
기자명 : 편집부 입력시간 : 2017-03-06 (월) 10:39

지방분권(1).jpg

전국시군자치구의회의장협의회(회장 황영호, 청주시의회 의장)를 포함한 지방4대협의체와 국회포럼자치·분권·균형발전’(공동대표 백재현·이명수·황주홍 국회의원) 공동주최로 21() 10시에 국회도서관 대강당에서 지방분권 개헌 국회토론회, 지방이 살아야 나라가 산다는 주제로 토론회를 개최했다 

토론회는 명지대학 정세욱 명예교수가 진행하고 인하대학교 이기우 교수의 발제와 이상민 국회의원, 이시종 충청북도지사, 성북구의회 정형진 의장 등이 토론자로 나섰다. 

이날 토론회에 앞서 지방4대협의체장은 지방분권 개헌 공동 추진방안에 대해 논의한 뒤 지방분권을 대한민국의 최우선 미래비전으로 제시할 것, ‘지방자치단체가 아닌 지방정부로서 위상확립, 지방의 자치조직권과 자주재정권 보장, 지역대표형 상원을 설치해 지방의 국정참여를 확대등의 내용으로 공동성명서를 발표했다 

지방분권 개헌 국회토론회를 계기로 지방분권에 대해 획기적인 정책과 방향이 나오는 계기가 되었으면 하고 왜 지방분권으로 가야하는 가에 대해 토론회에서 언급했던 내용을 중심으로 알아보자. 

왜 지방분권인가? 

-국가의 기능회복 문제-

옛말에 보면 중용이란 단어가 있다. 중용이란 너무 적어도 문제지만 너무 과해도 문제가 된다는 것이다.

국가의 국력은 이전과 비교 할 수 없을 정도로 몸집은 커지고 있는데 중앙정부에게 너무 많은 권한이 집중 돼 있어 감당할 수 없는 정도까지 진행되고 있다. 

대표적인 예로 세월 호 사건을 들 수 있는데 국가가 모든 문제를 해결하려고 하니 어느 한 가지 문제도 제대로 해결하지 못하는 기능마비상태가 온것이다. 바로 과부하로 오는 기능 마비 현상인 것이다 

결코 국가의 권력을 뺏어오자는 얘기가 아니다. 국가는 국방이나 외교 금융과 같은 국가가 나서야 해결할 수 있는 큰 문제에 집중하고 나머지 생활의 작은 문제들은 지방정권에 맡겨 효율적인 국가운영을 하자는 얘기다. 

-국가의 혁신 문제- 

국가가 발전하기 위해선 혁신이 전제 돼 있어야 할 것이다. 국가의 혁신이 이루어지기 위해선 지방의 혁신은 필요요건인데, 지방분권의 활성화로 지방의 입지여건을 개선하기 위하여 경쟁을 할 것이며 필수적으로 지방정부는 혁신을 생각하지 않을 수 없다.

스위스를 방문하여 유력한 경제학자인 프라이 교수에게 스위스를 잘 살게 하는 제도 중에서 가장 중요한 한 가지만 꼽는다면 무엇인가 하고 물었을 때 프라이 교수는 서슴없이 지방자치를 포함한 연방제도라고 했다.

물론 모든 지방이 성공적인 성과를 거둘 수는 없을 것이지만 중요한 것은 한군데라도 성공하는 곳이 나온다면 이러한 성공사례는 곧 다른 지방정부의 모범이 될 것이고 장기적으로 보면 전체의 지방정부가 성공할 수 있는 것이다. 

-통일을 위하여- 

지방분권제도인 연방제도는 원래 통일을 위한 조직 원리이다.

미국 연방제도와 캐나다 연방제도 호주 연방제도 등이 예인데 독자성을 가진 식민지 지역을 통합하여 하나의 나라로 만들기 위한 통일의 제도적 장치로 고안된 것이 연방제도이다. 스위스에서도 각 지역의 독자성과 다양성을 존중하면서도 전체로서 하나의 국가적 통합성을 갖도록 하기 위하여 연방제도를 채택한 것이다. 이런 면에서 지방분권 제도인 연방제도는 통일을 위한 제도적 장치라고 할 수 있다. 독일의 통일도 마찬가지로 연방제를 통하여 달성되었다. 

지방의 발목을 잡고 있는 헌법 

헌법은 지방자치발전의 디딤돌이 아니라 걸림돌이 된다. 헌법 제 117조와 제118조가 지방의 손발을 묶고 있다.

일례로 지방자치단체는 자치입법권을 가지고 있지만 법령의 범위 내에서 인정

된다. 따라서 국가가 법령으로 자치사무에 대한 세세한 규정을 하고 있으면 자치입법권을 통한 입법의 여지가 거의 없는 것이다.

자치사무도 그 지침이 중앙정부에 의해서 법령의 형식으로 이미 다 정해진 경우가 대부분이므로 지방자치단체는 독자적인 정책구상에 의해서 이를 수행할 수 있는 자치주체가 아니라 사실상 중앙정부의 하급집행기관이 된다. 

또한 헌법은 법률의 위임이 없으면 주민을 권리제한하거나 의무를 부과하는 자치입법을 할 수 없도록 하여 지방의 자치활동을 제한하고 있다.

헌법 제 37조 제2항이나 헌법 제59조 등 여러 조항에서 국민의 자유와 권리를 제한하는 경우에 법률로 하도록 규정하고 있기 때문이다. 

지방자치단체의 재정문제도 헌법적 관점에서 보면, 지방자치단치단체가 재정난을 해소하기 위하여 지방세를 조례로 신설하고자 하나 법률의 위임이 없는 한 헌법 제59조의 조세법률주의에 가로막혀 법정외세의 도입이 불가능한 것으로 보고 있다.

특히 국가적인 과제로 각종 복지정책을 도입하여 포퓰리즘 정책을 양산하고 있으나 국가가 비용 부담의무를 일부만 부담하여 지방정부에게 비용을 전가시키고 있는 문제가 있다. 이로 인하여 지방재정이 취약해지고 있으며 디폴트의 우려까지 제기되고 있는 실정이다. 

지방분권의 개헌의 과제 

-국민주권의 실현을 위한 직접민주주의 도입-

-국민투표와 국민발안의 도입- 

헌법 제 1조 제2항이 국민주권을 보장하고 있음에도 불구하고 국민이 직접 주권을 실현하기 위한 방법이 보장되어 있지 않다.

현행 헌법에서 국민이 가진 유일한 주권행사방법은 선거이지만 국민에 의하여 선출된 자가 국민의 의사에 상반되는 결정을 하거나 국민이 요구하는 것을 방치하고 결정하지 않는 경우에 국민은 속수무책이다. 따라서 국민의 대표자가 국민의 의사에 반하는 경우 국민이 주권자로서 최종적인 결정을 할 수 있는 수단이 보장되어야 비로소 실질적인 주권자가 될 수 있다. 이게 바로 직접민주주의다.

따라서 국민이 스스로 법률을 발안할 수 있는 국민발안이나 법률에 국민투표를 요구할 수 있거나 국민다수의 찬성을 얻지 못하면 폐기하는 국민투표제도 와 국회의원을 임기 전에 소환할 수 있도록 하는 국민소환제 도입이 필요할 것이다. 

더 나아가 국가기관에게 권력을 부여하는 헌법은 당연히 국민에 의해서 제정되고 개정되어야 하는 만큼 국민이 헌법제정과 헌법 개정의 주체여야 한다.

4.19혁명이나 6월 항쟁에 의한 헌법 개정에 있어서도 국민이 헌법 개정을 주도한 것은 아니었다. 단지 국민의 대표기관인 국회는 이를 추인하는 역할을 하는데 그쳤다. 또한 헌법이 국민투표에 의해서 개정된 것은 맞지만 그렇다고 국민들 사이에 헌법 개정의 내용에 대해서 심도 깊은 토론이 이루어 진 것은 없었다.

현행헌법은 헌법 개정의 발의를 권력자인 대통령과 국회의원만 할 수 있도록 하고 있는데 헌법 개정의 주체인 국민이 헌법 개정을 주도할 수 있도록 일반국민에게도 헌법 개정을 발의하여 주도하고 국민투표과정에서 국민사이에 광범위한 토론도 이루어 질 수 있도록 해야 한다. 

-지방재정의 보장- 

지방자치권은 지방재정의 뒷받침이 없으면 공허한 장식에 불과하다. 지방재정은 지방자체를 물질적으로 뒷받침하는 디딤돌이 된다.

하지만 최고규범인 헌법에는 지방재정에 대해서 아무런 지침을 설정하지 않고 있다. 이는 지방정부와 경쟁관계 또는 긴장관계에 있는 국가기관에게 지방의 운명을 맡기고 있는 것이 된다.

즉 지방의 운명을 백지위임하고 있는 셈인데, 현재 지방세에 대한 지방의 과세권이 있다고 할 수 없다. 세목과 세율이 모두 중앙정부에 의하여 결정되기 때문이다. 지방정부에게 세목과 세율을 스스로 결정할 수 있는 과세권을 부여하는 것이 지방재정의 자율성과 책임성을 보장하기 위하여 필요하다.

즉 지방정부를 중앙의존에서 해방하여 자율의 주체로 설수 있도록 하기위해선 지방의 과세권을 보장하고 소득세나 법인세 부과가치세 등 중요세원을 지방정부에서도 필요에 따라 과세할 수 있도록 헌법에서 보장해 주어야 한다. 이에 개인이나 법인의 소득세에 대해서 지방자치단체고 부과할 수 있는 세원공유제도를 도입할 필요가 있다. 

중앙과 지방간에 이중과세 내지 중복과세를 허용하고 소득세나 법인세 등 현재 국세로 분류되어 있는 세금을 부과할 수 있도록 하는 것도 필요하다.

또한 지방세의 종목은 헌법에서 직접 배제하는 것을 제외하고는 모두 보장하는 포괄적인 규정을 헌법에 두어야 한다. 

-양원제의 도입- 

연방제도를 포함하여 지방분권적인 권력구조를 가진 국가에서는 대체로 양원제도를 취하고 있다.

양원제는 의회 내의 권력분립을 의미한다. 동시에 국가전체의 의사결정과정에서 지방의 참여를 의미한다. 이점에서 양원제는 국가와 지방간의 수직적인 권력분립을 구체화 한 것이라 볼 수 있다. 

-자치조직권의 보장- 

우리나라에서는 지방조직법정주의를 채택함으로써 지방조직을 전국적으로 획일화시키고 있다. 조직혁신의 위해서는 지방마다 다양한 실험이 가능할 수 있도록 지방정부에게 자치조직을 자율적으로 규정할 수 있도록 하는 것이 필요하다.

지방정부의 조직은 다른 지방정부나 중앙정부에 미치는 영향이 거의 없다는 점 조직혁신을 통한 민주성과 효율성의 요구가 크다는 점에서 지방정부의 조직 자율성은 광범위하게 보장하는 것이 바람직하다. 

-사법권의 분권- 

입법과 행정에 관한 다양성이 요구된다면 법령의 해석에 관한 다양성도 당연히 필요하다고 할 것이다. 법령의 해석에 대해서도 전국적인 통일성을 강조하는 입장과 지방적인 다양성과 특수성을 강조하는 입장이 있다 유독 사법권에 대해서만 전국적인 통일성을 지나치게 강조할 것은 아니라고 본다. 

-보충성의 원칙- 

지방분권의 핵심적인 내용은 여러 단계의 정부 간의 역할배분이다.

중앙정부와 지방정부간의 역할배분원칙으로서 유럽의 각국 헌법에서 채택하고 있는 보충성의 원칙이 거론된다.

보충성의 원리는 국가와 지방정부의 관계에서 가장 기본이 되는 법원칙이므로 헌법개정안에 반드시 포함되어야 하며 개인과 공동체와 공동체상호간의 역할분담원리로 규정하는 방식이 가장 바람직하다고 본다. 

-지방자치단체냐 지방정부냐- 

헌법과 법률에 지방자치기관을 지금처럼 지방자치단체라고 규정할 것인지 아니면 지방정부라고 개정할 것인지를 두고 다툼이 있는데 며칠 전 전국지방분권협의회 출범식에서 서울시장도 축사를 하면서 지방자치단체가 뭡니까 지방정부라고 해야 합니다.” 라고 강한 어조로 주장을 했다. 이러한 논쟁은 최근 국회의 헌법개정특별위원회에서도 헌법에 지방자치기관을 지방정부로 개정할 것인지 아니면 현행대로 지방자체단체로 유지할 것인지에 대한 문제가 제기되어 시회적 논의가 불가피하게 되었다.

국가도 그 법적 성질을 설명한다면 전국지역의 국민으로 구성되는 단체라는 의미에서 전국지역단체라고 할 수 있다 하지만 아무도 국가를 그렇게 부르지는 않는다.

국가의 공공기관을 총칭하여 일반적으로 중앙정부라고 부르듯이 지방자치기관도 지방정부라고 부르는 것이 자연스럽다. 명칭은 내용을 담는 그릇이다 같은 물건이라도 그것을 담는 그릇이 초라하거나 이상하면 무시되거나 잘못 다루어 질 수 있다. 그래서 그릇의 모양을 단정히 하고 색깔과 무늬를 넣기도 한다. 마찬가지도 지방자치기관의 명칭도 그 위상에 합당하고 일반인에게 친숙한 지방정부로 헌법이나 법률을 바꾸는 것이 바람직하다. 명칭의 변경은 의식의 전환을 의미 한다. 지방정부라는 그릇 속에 지방자치기관의 새로운 역할과 책임을 담을 수 있을 것이다.

 

 

 



 

☞특수문자
hi

 
최신뉴스

서울시 영등포구 문래로83(문래동3가 82-25) 아라비즈타워5층 / 대표 02-753-2415 / 직)2678-2415 (서울라11584)

시사뉴스투데이소개 | 광고/제휴문의 | 이용약관 | 개인정보취급방침 | 이메일무단수집거부 | 새소식

Copyright ⓒ 시사뉴스투데이. All rights reserved.