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지방분권만이 나라를 살리는 길이다.

기자명 : 편집부 입력시간 : 2017-04-03 (월) 10:00


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지방분권 개헌 성취 및 정당공천제 폐지를 슬로건으로 지방분권개헌 성취를 위한 전국시장·군수·구청장 협의회 총회가 대전 리베라 호텔에서 2017.2.24.()2시부터 저녁730분 까지 약 5시간에 걸쳐 진행되었다.

이날 특별강연을 맡은 정세욱 박사는 지방분권과 개헌논의를 접목시켜 국내외 정세가 하루가 다르게 급변하고 있는 현실과 국가 간의 경쟁이 치열해 지고 있는 상황에서 중앙정부가 아직도 모든 권한을 쥐고 있는 비정상적인 시스템을 빠른 시일 내에 정돈하여 지방분권제도가 뿌리를 내릴 수 있도록 해야 한다고 주장했다.

지방분권이 필요한 이유와 헌법을 포함한 제약요인은 무엇이 있는지 또한 헌법 개정 은 어떤 방향으로 나가야 할지에 대해 이날 특강에서 언급되어진 정세욱 박사 강연내용을 중심으로 알아보자.

 

왜 지방분권인가?

절대 권력은 절대 부패 한다’.라는 말이 있다. 그리고 그러한 부패는 국민의 기본권을 반드시 침해하기 마련이다. 우리나라의 중앙정부는 점점 확대 비대해져왔고, 이러한 중앙집권적 구조는 사회가 복잡화 이질화 되면서 한계상황에 부딪혀 왔다. 늦었지만 이제부터라도 중앙정부의 간섭을 받지 않고 직접 또는 스스로 선출한 기관을 통하여 지역의 사무를 결정 처리할 수 있도록 함으로써 더 이상 시대에 역행하는 잘못된 구조는 버려야 한다고 생각한다.

구미제국과 선진국에서는 공공사무는 주민 가까이에 있는 기초자치 단체가 처리해야 할 사무로 본다. 즉 사무배분은 국가에서 하향적으로 이루어지는 것이 아닌 기초자치단체로부터 상향적으로 이루어진다는 개념이다. 국가와 지방은 독립된 법인격이 있다. 중앙이 지방자치 단체의 권한을 침탈하여 집권화해서는 안되며, 중앙이 지방의 자치권을 침해해야 할 이론적 근거도 없다. 세계의 선진국들이 지방분권국가로 급선회한 이유는 세계화 지방화 추세에 대응하기 위해서였다. 국경 없는 무한경쟁시대에 접어들면서 국가가 경쟁력을 가지려면 지역별 특성을 고려한 지역경제개발정책을 수립 추진해야하는데 중앙정부에 의한 획일적 행정체제로는 어느 지역의 특성도 살릴 수 없고 결국 냉혹한 국제경쟁에서 낙오될 수밖에 없다는 위기의식에 따른 것이었다. 따라서 중앙정부는 통일적 획일적으로 처리해야 할 사무에 대한 결정권만 남겨두고 그 외의 사무에 대한 결정 처리권한을 모두 지방으로 넘겨야 한다.

 

우리나라 지방분권 실태

지방자치를 시행을 담보할 제도적 보장 장치가 전혀 없다.

지방자치를 시행한다는 사항만 규정했을 뿐 지방자치의 시행을 담보할 제도적 보장 장치는 전혀 없다.

) 1.지방자치법 은 지방자치단체는 관할 구역의 자치사무와 법령에 따라 지방자치단체에 속하는 사무를 처리 한다’(9조제1)며 그 사무를 예시하고 있으나(같은 조 제2), ‘다만, 법률에 이와 다른 규정이 있으면 그러하지 아니하다.’는 단서를 둔 것.

2.지방자치단체는 법령의 범위 안에서그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다(같은 법 제 22). ‘법률에 위반되지 않은 한도 내에서로 규정하지 않아 조례제정권을 크게 제약하고 있는 부분.

 

지방정부에는 과제자주권이 없다.

과세 자주권이 없는 이유가 조세법률주의 때문이라고 하는데 조례는 법이 아니라는 이유 때문이다. 그러나 영국정치사를 보면 조세법률주의가 아니라 대표 없이는 조세도 없다라는 뜻이었는데 일본이 이를 잘못 번역한 것을 우리가 그대로 잘못 인용하고 있는 것이다. 즉 지방의회는 주민의 대표이므로 조세의 종목과 세율을 정할 수 있다.

 

왜곡된 정당공천제 시행

정당공천이 제대로 시행된다면 반대할 이유는 없다. 그러나 한국의 정당공천은 비민주적이며 불합리하다. 정당공천제는 당비를 납부하는 지방 당 당원들이 있고 당내 민주화가 이루어져 있을 때에만 시행 가능하다. 지역의 변호사, 교수, 교사, ·약사, 기업인, 소상공인, 자유업 종사자 등 각계각층의 당원들이 두터운 층을 형성하고 있어야 하고, 지방당원대회에서 당원투표로 당의 국회의원후보, 지방선거후보를 지명하는 민주적상향적(bottom-up) 정당구조가 갖추어져 있을 때에만 정당공천제의 기제가 제대로 작동할 수 있다. 서유럽 및 북미제국의 정당들이 이에 해당한다. 또한 헌법(8조제2)정당은 그 목적·조직과 활동이 민주적이어야 하며, 국민의 정치적 의사형성에 참여하는데 필요한 조직을 가져야 한다.’고 규정하고 있다. 이런 민주적 요건을 갖춘 정당이라야 정당공천을 할 수 있는데, 한국 정당들의 조직은 당비를 납부하는 진성당원이 희소하고, 따라서 지방선거 후보추천을 위한 투표가 불가능하므로 비민주적이다. 더구나 지방자치행정은 비정치적 생활 자치이므로 정당이 관여할 이유가 없다.

 

집권과 비 참여의 기형적 모형

지방자치의 이념은 분권과 참여이다. 중앙정부와 지방정부 간의 관계는 권력적 감독관계가 아니라 기능적 협력관계라는 뜻이다.

그러나 우리나라는 집권과 비 참여모형이므로 중앙정부가 장악하고 있는 지방적 사무를 지자체에 분권화해야 한다. 주민참여를 촉진하여 주민의, 주민에 의한, 주민을 위한 자치’ (Self-government of the people, by the people, for the people)를 실현해야 한다. 지자체를 중앙정부의 간섭과 통제로부터는 멀리 하는 대신 주민 가까이에 갖다놓아야 한다. 이를 '근린민주주의'(démocratie en proximité)라고도 한다(Morand-Deviller, 2002).

 

사무 및 권한 이양

범세계적인 분권화추세와는 달리 우리나라는 지방분권에 매우 소극적이었다. 지자체로의 사무이양은 더디게 진행되어 왔다. 그 이유는 중앙정부가 사무의 지방이양을 기피하는데다가 이양사무의 특성상 법령 개정이 필요하기 때문이다. 1~2년에 사무이양이 완료되는 경우도 있지만, 대부분은 3년 이상에 걸쳐 이양된다. 지자체의 과세자주권 확충, 지방세수의 안정성과 신장성을 제고해야 하나, 난제 중 난제이다.

 

지방분권의 제약요인

통치권자의 지방분권 의지 희박

대선 후보들은 지방분권 공약을 제시한다. 그러나 당선 후에는 지방분권에 무관심했다. 거대정부를 지향하며 오히려 지방분권에 역행하기도 했다.

노무현 정부는 지방분권정책으로 7개 분야, 47개 과제를 선정했다. 그러나 이중 17개 과제, 특히 지방분권의 핵심적 과제인 중앙행정권한의 지방이양, 자치입법권 확대 등의 추진이 부진했다. 중앙정부는 지방정부의 부조리나 업무처리상의 문제점이 드러날 때마다 중앙집권체제로의 회귀를 모색하기도 한다. 지자체장 임명제로의 전환, 지방자치법 개정 논의를 하는 것이 그 예이다.

 

중앙정치인들의 지방정치 경시풍조

정치인들은 지방분권에 미온적이거나 거부반응을 보이는 성향이 있다. 지방분권이 이루어져 지자체장의 권한이 확대되면 필요할 때 그 지자체장에게 부탁해야 한다. 각 중앙부처 장관에게 부탁하는 것보다 더 껄끄럽게 생각하는 것이다.

 

지방정부 수장과 지방공무원의 의식: "주민들을 직접 설득하라

한 중소기업은 사업비 600 억 원 을 투입해 객실 314개의 관광숙박시설(가족호텔)을 짓겠다며 20133월 서울 ○○구의 토지를 매입했다. 그러나 학교에서 50200m 떨어진 상대정화구역에는 호텔 등을 지을 수 없도록 한 학교보건법 규정 때문에 서울시교육청을 상대로 행정심판까지 벌였다.

구청장은 그날 내부대책회의를 열었지만 사업주와 주민 측에 각각 서로 원만히 해결하라


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